|
|
 |
Information |
Recouvrement des cotisations de sécurité sociale : une réforme en trompe-l'oeil ?
La réforme des règles du recouvrement des cotisations et contributions
de sécurité sociale a connu une nouvelle étape avec la publication du
décret et de l'arrêté du 11 avril 2007. Ces textes, qui se veulent une
réponse à la « demande accrue de sécurisation des employeurs avec les organismes de recouvrement du régime général »1,
risquent cependant de ne pas toujours voir une réelle portée. Ils ne se
bornent pas, de surcroît, à conférer de nouveaux droits aux cotisants
mais accroissent également les pouvoirs des URSSAF.
L'intention affichée des pouvoirs publics était de renforcer les « droits des cotisants".
Toutefois, quelques mesures risquent d'avoir une portée modeste. Par
ailleurs, sous une présentation très positive pour le cotisant,
diverses dispositions accentuent en réalité les pouvoirs des URSSAF.
Trois mesures méritent un examen particulier.
- En premier lieu, il est prévu qu'un employeur, confronté à des interprétations contradictoires concernant plusieurs de ses établissements, peut solliciter l'arbitrage de l'ACOSS.
Le décret du 11 avril 2007 fixe les modalités d'application de ce texte
ayant pour objet de contribuer à l'harmonisation des pratiques des
URSSAF. Mais la procédure est assez lourde puisque la demande doit être
écrite, motivée, accompagnée de pièces justificatives et être préalable
à toute saisine de la commission de recours amiable. L'ACOSS fait alors
connaître aux URSSAF la position à retenir dans un délai de 40 jours.
Puis, dans un délai de 30 jours, chacune des URSSAF doit notifier sa
décision au cotisant et en adresser une copie à l'ACOSS. Si une URSSAF
ne se conforme pas aux instructions de l'ACOSS, celle-ci peut se
substituer à elle pour prendre les mesures nécessaires. De plus, si
elle constitue, au plan des principes, un progrès pour la sécurité
juridique, l'affirmation du rôle d'harmonisation de l'ACOSS risque de
se trouver fort limitée en pratique. En effet, les entreprises n'ayant
qu'un seul établissement ne pourront pas solliciter son intervention.
En outre, il n'est pas rare que lorsqu'une entreprise comprend de
nombreux établissements, le paiement des cotisations soit effectué
auprès d'une URSSAF unique (dispositif de « Versement en un Lieu Unique
») ou que les URSSAF se délèguent leurs pouvoirs de recouvrement et de
contrôle. Par ailleurs, ce type de procédure suppose, dans les faits,
comme le relève expressément l'ACOSS (lettre circulaire du 25 juillet
2007), qu'une entreprise se voit appliquer concomitamment des solutions
divergentes ce qui implique donc, d'une part, un contrôle simultané sur
les différents sites et d'autre part, une coordination rapprochée des
procédures en interne pour éviter qu'un établissement saisisse de façon
hâtive et isolée la CRA dont il relève2. Un tel recours
hiérarchique ne devrait pas non plus concerner les entreprises
d'au moins 2000 salariés qui, depuis le 1er janvier 2008, doivent
verser leurs cotisations auprès d'un seul organisme de recouvrement.
Enfin, cette nouvelle procédure ne concerne que les divergences
d'interprétation entre URSSAF compétentes pour les établissements d'une
même entreprise et non différentes sociétés d'un groupe.
Notons, d'ailleurs, que l'ACOSS elle-même, dans la lettre circulaire précitée, donne « à titre d'illustration » trois « exemples de cas »
n'entrant pas dans le champ d'application de cette procédure3 ce qui
laisse entendre que toutes les hypothèses de rejet ne sont pas citées.
Dans les faits, le recours hiérarchique devrait donc être tout à fait
exceptionnel...
- En deuxième lieu, le
décret apporte de nouvelles garanties aux cotisants lors du contrôle en
interdisant aux URSSAF de procéder à la mise en recouvrement des
cotisations, majorations et pénalités avant d'avoir répondu aux
arguments développés par l'employeur après réception de la lettre
d'observations. Le décret ne va-t-il cependant pas consacrer une
pratique déjà courante au sein des URSSAF et consistant à répondre très
succinctement aux entreprises par un simple renvoi à la lettre
d'observations ou par l'affirmation, sans autre commentaire, que les
arguments de l'employeur ne peuvent être retenus ? Ou va-t-il permettre
à chaque employeur d'obtenir une réponse précise et motivée à l'appui
d'un rejet de sa contestation ? En d'autres termes, quelle est
l'étendue de cette obligation de « réponse » ? Les circulaires
administratives ne se prononcent pas sur ce point. Nul doute dès lors
que le décret suscitera des contentieux d'interprétation4.
La modification apportée au contenu de la mise en demeure, qui doit
désormais expressément prévoir, comme l'avait déjà exigé la Cour de
Cassation5, « la cause, la nature et le montant des sommes réclamées ainsi que la période à laquelle elles se rapportent
», soulève les mêmes interrogations. Quel degré de précision pourra
être exigé des URSSAF ? Quand on connaît la complexité de certains
mécanismes d'exonérations sociales (ex : loi « TEPA »), on ne peut
qu'espérer que ce texte conduira les URSSAF à expliciter clairement les
modalités de calcul retenues à l'égard des entreprises, la
jurisprudence dominante de la Cour de Cassation n'apparaissant
malheureusement pas, à ce jour, suffisamment exigeante en présence de
notifications parfois très imprécises.
-
En troisième lieu, il est donné un support juridique à une pratique contestée -et condamnée par la jurisprudence6 - à savoir celle du « redressement par voie de sondage ». Sa mise en oeuvre se fait en quatre étapes. Premièrement, l'inspecteur détermine une « base de sondage », c'est-à- dire une population homogène de salariés. Il lui appartient d'écarter de cette population les «cas atypiques
» au regard de législation de sécurité sociale dont l'application est
contrôlée. Deuxièmement, il est procédé, par informatique, à un tirage
aléatoire, en présence de l'employeur, de « l'échantillon »,
c'est-à-dire de la fraction de la base de sondage à partir de laquelle
seront généralisés les résultats obtenus, et qui doit compter au moins
50 individus7. Troisièmement, l'inspecteur du recouvrement
examine l'ensemble des pièces justificatives relatives à l'échantillon.
Quatrièmement, les résultats obtenus sur l'échantillon sont extrapolés
à l'ensemble des individus constituant la base de sondage à l'origine
de l'échantillon.
Il est indéniable que le texte s'efforce de préserver le principe du
contradictoire et d'assurer l'information du cotisant. Ainsi,
l'employeur est invité à présenter ses observations au cours de
chacune des phases du contrôle. Cela étant, la faculté donnée à
l'employeur se limite à la présentation « d'observations », terme qui confirme bien qu'après avoir donné son accord pour la mise en oeuvre du « sondage
», il n'a guère plus de prise sur la suite de la procédure. Il ne peut
cependant être exclu qu'un refus systématique de l'inspecteur de
prendre en compte les observations de l'employeur soit une source de
débats. On ne peut donc qu'inciter les employeurs à établir un dialogue
avec l'URSSAF le plus en amont possible, assisté de leur conseil
habituel, faculté d'assistance que le contrôleur doit désormais
rappeler à chaque cotisant lors de l'engagement du contrôle (article R.
243-59 du Code de la Sécurité Sociale). Par ailleurs, s'il est prévu
expressément que le contrôle par voie de sondage ne peut être mis en
oeuvre que « sous réserve [du] consentement » du cotisant, on
ne peut qu'être sceptique quant à la liberté réelle dont bénéficie
l'intéressé pour refuser. Le texte énonce en effet que «
l'inspecteur du recouvrement lui fait connaître le lieu dans lequel les
éléments nécessaires au contrôle doivent être réunis ainsi que les
critères, conformes aux nécessités du contrôle, selon lesquels ces
éléments doivent être présentés et classés ». La mise à disposition
des éléments ainsi définis doit se faire dans un délai déterminé d'un
commun accord entre l'employeur et l'inspecteur mais qui ne peut
excéder 60 jours. On imagine aisément qu'un employeur d'une grande ou
moyenne entreprise réfléchira à deux fois avant de refuser un contrôle
par échantillonnage sachant qu'il pourrait, par exemple, lui être
demandé d'adresser à l'URSSAF les justificatifs des frais
professionnels des trois dernières années de 600 salariés classés par
ordre chronologique, en distinguant les populations sédentaires et les
populations itinérantes...
Il faudra d'autant plus apprécier l'opportunité d'un refus que si les
conditions posées par l'URSSAF ne sont pas respectées, celle-ci peut
décider d'ignorer l'opposition de l'employeur au recours au sondage ou,
pire, retenir les dispositions du Code de la Sécurité sociale relatives
à la taxation forfaitaire ! En effet, celles-ci sont désormais
applicables en l'absence de mise à disposition des documents
nécessaires au contrôle ou lorsque leur présentation « n'en permet pas l'exploitation ».
Dans ces conditions, le principe selon lequel le consentement du
cotisant est requis avant la mise en oeuvre de tout redressement par
voie de sondage risque, en pratique, de rester lettre morte... Cette
disposition ne saurait donc être considérée comme une avancée pour les
employeurs. Notons que chaque employeur dispose cependant, à compter de
la notification de la lettre d'observations, d'un délai de 30 jours
pour indiquer à l'URSSAF par lettre recommandée avec accusé de
réception qu'il entend calculer lui-même les sommes dont il est
redevable. Dans le délai de 30 jours qui suit la réception par
l'inspecteur de cette décision, l'employeur doit alors lui transmettre
le résultat de sa proposition qui porte nécessairement sur la totalité
des individus composant la population dont est issu l'échantillon,
accompagné des éléments permettant de s'assurer de son exactitude. Un
processus qui s'avère donc lourd et contraignant pour les cotisants « récalcitrants
». Les dispositions du décret et de l'arrêté du 11 avril 2007,
destinées en apparence à renforcer les droits des cotisants, semblent
dès lors surtout faciliter le travail des URSSAF, voire le reporter sur
l'employeur - qui, fort heureusement, n'est pas (encore ?) tenu de
créer des documents spécifiques lors du contrôle (tableaux de synthèse,
calculs, etc.).
________________________________________
1 Circ. min. du 16 juillet 2007
2 Le décret énonce ainsi que la présentation par le
cotisant, devant la CRA, d'une réclamation avant la communication de la
position de l'ACOSS, rend caduque sa demande
3 Les trois cas d'exclusion sont :
- l'entreprise mono-établissement ;
- l'entreprise relevant successivement de 2 URSSAF de liaison
différentes ;
- l'entreprise invoquant 2 situations de fait différentes.
4
Cette disposition étant inspirée du droit fiscal, il pourrait être
intéressant de se référer à la doctrine et/ou jurisprudence fiscale
afférente au respect du contradictoire.
5 Cass. soc., 19 mars 1992.
6 Cass. soc. 20 juin 2007, 18 oct. 2005 et 24 oct. 2002.
7 Ce qui exclut en pratique que le « sondage » concerne des sociétés de moins de 50 salariés
Article paru dans la revue Décideurs n°91
|
|
|
Back
Top